Du temps des contractualistes tels que Locke (Traités du gouvernement civil ,1690) ou encore Rousseau (Du Contrat Social, 1762), on considérait que le pouvoir législatif était le pouvoir suprême et qu’il ne pouvait être exercé que par le peuple ou du moins leurs représentants.
En vertu de cette théorie, le Parlement continue d’exercer la fonction législative. Mais depuis ces dernières années, plus précisément depuis la Vème République, il ne l’exerce plus qu’à titre d’exception.
En effet, c’est le gouvernement qui exerce aujourd’hui la fonction législative à titre principal.
On peut citer pour exemple l’initiative de la loi qui appartient en principe au gouvernement, les propositions de lois émanant du Parlement étant devenues des exceptions. En outre, le législateur peut déléguer la fonction législative au gouvernement dans des domaines qui lui sont normalement réservés : ce sont les ordonnances de l’article 38 de la Constitution.
Enfin, le gouvernement dispose d’un domaine réglementaire autonome (article 37 de la Constitution).
De cette architecture institutionnelle, on distingue alors clairement les compétences réparties entre le Parlement et le gouvernement. Ce dernier assure seul la direction de la politique nationale conformément à l’article 21 de la Constitution, tandis que le Parlement assure quant à lui les délibérations et le contrôle des lois.
L’exercice de la fonction législative par le gouvernement se manifeste notamment par la maîtrise de l’ordre du jour des assemblées. Plus de 90 % des lois votées par le Parlement sont des projets de lois du gouvernement. Ainsi, la fixation de l’ordre du jour est une prérogative essentielle car elle rythme l’ordonnancement des séances et conditionne l’examen des textes en séance plénière.
Autrement dit, l’ordre du jour fixe la liste et l’ordre dans lequel le gouvernement souhaite que chaque assemblée examine les projets et les propositions de lois. Jusqu’en 1958, cette compétence relevait exclusivement de chaque assemblée.
Mais depuis la Vème République, le gouvernement est maître de l’ordre du jour prioritaire des assemblées, ce qui lui donne l’assurance qu’elles examineront ses projets avant, le cas échéant, d’autres points d’ordre du jour dont elles voudraient prendre l’initiative pour peu qu’il leur en reste le temps.
Parallélisme des compétences oblige, le gouvernement est libre, également, de le modifier. Il lui suffit d’une lettre adressée au Président, ou même d’une simple déclaration faite en séance par un membre du gouvernement, pour changer l’ordre des discussions prévues, retirer l’une d’elles de l’ordre du jour ou au contraire en ajouter une autre qui n’était pas initialement inscrite.
Cependant, une certaine marge de manœuvre est laissée au Parlement, ce qui lui garantit des compétences limitées en matière législative. D’une part, chaque assemblée dispose une fois par mois d’une séance réservée à un ordre du jour librement déterminé par elle-même et pouvant comporter des propositions de loi, des questions ou des résolutions en matière communautaire ou modifiant des projets de loi, etc.
D’autre part, le Sénat a la possibilité d’inscrire des textes ou des débats à l’ordre du jour en complément de l’ordre du jour fixé par le gouvernement et ce dans la limite du temps restant disponible. Enfin, il y a la séance hebdomadaire consacrée aux questions des parlementaires et aux réponses des membres du gouvernement, ainsi que les séances mensuelles réservées aux questions orales avec débat et les questions d’actualité au gouvernement.
